Si hay un tema en el que la crisis internacional ha tenido un efecto positivo es el del cambio climático, al menos cuando se dichos efectos se evalúan con una perspectiva de corto plazo. En efecto, la crisis económica internacional ha reducido el producto, ha desacelerado el crecimiento y, en consecuencia, ha reducido las emisiones globales de gases de efecto invernadero. Este efecto en principio positivo puede resultar contraproducente en el mediano plazo si reduce la presión para alcanzar un acuerdo en torno a un régimen que reemplace o de continuidad al Protocolo de Kyoto.
Los magros resultados de la reunión de Copenhague no son inesperados. Por una parte, era improbable que se alcanzara un acuerdo detallado dos años antes de que expiraran los compromisos del Protocolo de Kyoto. Por la otra, el Senado norteamericano aún se encuentra debatiendo una legislación interna de limitación de las emisiones, y no era previsible que la administración demócrata se embarcara en nuevos compromisos internacionales sin el respaldo del legislativo. Dado el momento político en Estados Unidos, la reforma del sistema de salud tenía una prioridad mucho más alta para la administración demócrata que el problema del cambio climático.
Más allá de estas explicaciones coyunturales, las dificultades para alcanzar un acuerdo son más profundas y se expresan en varias dimensiones. Una primera dimensión proviene de la propia naturaleza del problema: las iniciativas de mitigación implican asumir costos hoy para obtener beneficios en un futuro distante. Este tipo de cálculos inter-temporales no se procesan con facilidad en los sistemas políticos domésticos. Para complicar aún más el panorama, los beneficios futuros de actuar hoy no se conocen con precisión porque hay un fuerte elemento de incertidumbre en torno al impacto del cambio climático sobre la vida en el planeta. Si bien el consenso científico sobre la materialidad del fenómeno y su relación con la actividad humana ha aumentado notablemente en los últimos años, existe un alto grado de (inevitable) incertidumbre sobre su evolución y repercusiones en un plazo de décadas. De hecho, el argumento más fuerte para asumir costos hoy es el riesgo de que existan efectos catastróficos debido al carácter no lineal de los fenómenos atmosféricos y su efecto sobre la actividad humana.
La segunda dimensión que complica el tratamiento del tema proviene de su carácter de problema global. El cambio climático es un fenómeno que no puede ser atacado eficientemente sólo con políticas nacionales y que requiere de un marco de cooperación internacional. Un país o un grupo de países no pueden contener el problema por sí solos, por cuanto las regulaciones más estrictas que algunos impongan podrían ser completamente erosionadas por la inmovilidad de otros. En la literatura, este fenómeno ha recibido el nombre de “fuga de carbono”, para ilustrar la transferencia de emisiones entre jurisdicciones como resultado de diferentes prácticas regulatorias. En este caso no sólo se frustraría el propósito mismo de las iniciativas de política (reducir las emisiones globales), sino que aquellos países que tomaran la iniciativa serían penalizados por un desplazamiento de la actividad económica hasta jurisdicciones no reguladas o reguladas de manera más laxa.
La tercera dimensión de problemas se vincula con las fuertes implicancias distributivas de enfrentar el desafío. La acumulación de gases de efecto invernadero no es un problema de flujos sino de stocks, ya que los gases emitidos se acumulan en la atmósfera por un largo período de tiempo. Esto implica que el calentamiento que se está produciendo y se producirá en el futuro es el producto de emisiones que han ocurrido en el pasado. Si bien al ritmo actual de emisiones en dos o tres décadas esta asimetría en la contribución a la creación del problema habrá desaparecido, no es el caso en la actualidad y los países que menos han contribuido al problema en el pasado (los países en desarrollo) demandan que la mayor parte de la carga recaiga sobre quienes han sido más responsables (los países industrializados).
Pero el tratamiento del cambio climático tiene implicaciones distributivas no sólo en el plano internacional (entre países), sino también en el plano interno (entre distintos grupos de consumidores y productores). En efecto, es razonable esperar que las actividades que serán más afectadas por eventuales medidas de mitigación serán aquellas que más contribuyen a las emisiones. Esto hace previsible una fuerte oposición de su parte. Esta reacción ha sido particularmente evidente en Estados Unidos, donde importantes sectores empresarios se han organizado y movilizado de manera activa para oponerse a la adopción de medidas que impliquen gravar de algún modo las emisiones.
Uno de los principales riesgos de que eventualmente no se arribe a un acuerdo es, precisamente, que comiencen a proliferar programas nacionales descoordinados de limitación de las emisiones. Este hecho previsiblemente estimularía presiones domésticas para compensar los efectos de las medidas sobre la competitividad internacional y la “fuga de carbono” inducida por los mayores costos derivados de producir en jurisdicciones con reglas más rigurosas. El proyecto Waxman-Marley en consideración en el Senado norteamericano, por ejemplo, establece mecanismos para evitar la “fuga de carbono” y compensar a los sectores industriales afectados por los costos del cumplimiento de la legislación, como la asignación transitoria gratuita de permisos de emisión a sectores elegibles. No obstante, a partir del año 2020 prevé el establecimiento de un sistema de ajuste en frontera por el cual los importadores de productos de esos sectores industriales deberían comprar permisos de emisión a precios de mercado. Hasta el momento, este mecanismo parece más dirigido a crear incentivos para negociar por parte de terceros países que a la aplicación efectiva de restricciones. Sin embargo, las presiones domésticas irán en esa dirección si Estados Unidos adopta una legislación y no hay un acuerdo internacional consistente. Del mismo modo, la nueva directiva aprobada a principios de 2009 por la Unión Europea también deja la puerta abierta a este tipo de medidas, aunque no las establece de manera explícita.
La mejor manera de evitar estos riesgos es a través del desarrollo de un régimen de mitigación del cambio climático que tenga un carácter multilateral y coordinado. Como en muchos otros campos de la economía internacional contemporánea, esto requerirá un acuerdo fundamental entre dos grandes actores (Estados Unidos y China). Estados Unidos no ha suscrito el protocolo de Kioto, aún no tiene un régimen doméstico de reducción de las emisiones y es uno de los principales responsables históricos por la acumulación de gases de efecto invernadero. China, entretanto, ya se ha transformado en el primer emisor a nivel global y sus emisiones continuarán creciendo en el futuro (a pesar de la oferta de reducirlas por unidad de producto). Si la cooperación entre estos dos grandes actores no se materializa, es difícil esperar un liderazgo efectivo de otros países y/o regiones con importantes problemas de heterogeneidad interna.