La decisión de la Organización Mundial de Comercio del 28 de noviembre 1979 (L/4903) titulada “Differential and More Favorable Treatment, Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries” introdujo la posibilidad de tratamiento favorable y diferencial a estos países. La misma es reconocida como la Cláusula de Habilitación (“Enabling Clause”). Esta incluye básicamente: i) Preferencias arancelarias acordadas por países desarrollados (PD) a productos originados en los países en vías de desarrollo (PVD) de acuerdo al Sistema Generalizado de Preferencias (SGP); ii) Tratamiento diferencial y mas favorable respecto a restricciones no arancelarias; iii) acuerdos regionales o globales entre PVD; iv) Tratamiento especial a los Países Menos Desarrollados (PMD) 1 dentro de los PVD; v) El objetivo es promover el comercio de los PVD; vi) No constituir un impedimento de reducción de restricciones sobre la base de la Nación más Favorecida (NMF): vii) El tratamiento puede ser modificado por los PD para responder a las necesidades de los PVD; viii) Los PD no esperan reciprocidad de los PVD que sea inconsistente con sus necesidades individuales.
Las magnitudes del SGP de la UE y los EEUU
Los regímenes del SGP a través del cuál se implementa el Tratamiento Especial y Diferenciado (TED) proveen acceso preferencial a numerosos países En el caso de la UE, 176 países en vías de desarrollo a través de reducciones arancelarias para el período 2009 a 2011. Estas cubren 3 regímenes diferentes: el Standard SGP, el SGP+ y Todo Menos Armas (“EBA”). Las importaciones preferenciales en 2007 fueron 58.637 millones de Euros y un ingreso arancelario dejado de percibir de 2.548 millones, donde el Standard SGP representaba 84% de las importaciones (60% de la recaudación no percibida), y sólo 16 países recibieron preferencias adicionales considerados vulnerables por su tamaño y baja diversificación de exportaciones.
El régimen de EEUU comenzó en 1976, éste proveyó preferencias para alrededor de 3,400 items en exportaciones de países en vías de desarrollo (PVD), más alrededor de 1,500 items de Países Menos Desarrollados. Esto resultó en que 131 países (44 Países Menos Desarrollados) tuvieron acceso preferencial al mercado de los EEUU. En el 2007 los tipos de productos que recibieron tratamiento de arancel cero fueron: Petróleo (29%); Maquinaria, Electrónica y Equipo de Transporte (20%); Químicos, Plásticos y Papel (16%); Joyas y Cristalería (13%); Metales básicos y sus artículos (12%); Agricultura (6,3%), Textiles y Vestimenta (2,7%).
La implementación
El acceso al mercado de los países desarrollados con preferencias arancelarias genera rentas para los exportadores, lo cual debido a las liberalizaciones bajo la cláusula de la nación más favorecida puede implicar una erosión de dichas preferencias. El análisis empírico indica la dificultad de identificar el impacto específico de las preferencias entre otros factores. A su vez, el uso de dichas preferencia requiere la introducción de Reglas de Origen (RDO) para inhibir competencia desleal lo que implica restricciones adicionales. Las estimaciones del costo administrativo indican magnitudes por lo menos del 4%, lo cual se transforma en un mínimo beneficio preferencial requerido para algunos países de África, Caribe y Pacífico (ACP) en su comercio preferencial con la Unión Europea 2. Este umbral implica que las preferencias arancelarias solo son relevantes para productos donde la diferencia entre los aranceles NMF y los preferenciales es mayor. El requerimiento más importante esta relacionado con el cumplimiento de las (RDO), habiéndose encontrado evidencia que las preferencias se sub-utilizan debido a dichos altos costos.
En Inama (2006) se sostiene que una revisión sistemática de la implementación del tratamiento especial y diferenciado a los países de menor desarrollo relativo a través del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) indica la posibilidad de que la erosión de dichas preferencias requiera apoyo financiero (“Aid for Trade”). Además, el caso correspondiente a la baja utilización de preferencias puede estar relacionada con el efecto restrictivo de las RDO, requeriría hacerlas mas simples y transparentes. Finalmente, las preferencias otorgadas bajo el SGP tiene condicionalidades, algunas de ellas con el objeto de cumplir con aspectos humanitarias. Es decir, la Cláusula de Habilitación permite la existencia del SGP en el contexto de la OMC, pero los países que otorgan dichas preferencias lo hacen selectivamente, donde el crecimiento de las exportaciones es acompañado por medidas restrictivas, entre ellas: cobertura limitada de productos, preferencias insuficientes, períodos de graduación (remoción de las preferencias) y RDO restrictivas.
La racionalidad de “Aid for Trade” 3 (AFT) se basa en la compensación de los costos relacionados con ajustes macroeconómicos adversos y el financiamiento del comercio relacionado con el desarrollo de su oferta e inversiones. La AFT tiene como objetivo asegurarse que las negociaciones internacionales resulten en mejoras en los países en vías de desarrollo (PVD). En el caso que los gastos de infraestructura y de reformas administrativas sean inferiores a los adecuados, entonces un subsidio debería lograr, o aproximarse, a la mejor práctica. También, debe considerarse que un nivel bajo de inversiones específicas no es independiente de inversiones en otras áreas. Pero, si el crecimiento de las exportaciones por parte de los países en vías de desarrollo es considerado un resultado positivo de las negociaciones multilaterales, entonces debería hacerse una evaluación de la contribución hacia ese objetivo de la AFT. Finalmente, es conocido que el desarrollo de las exportaciones es el resultado de muchos factores, de ahí que el diseño de tal programa debe realizarse cuidadosamente.
Perrin (2006) considera que incluso si la liberalización multilateral del comercio tiene el potencial de generar importantes ganancias agregadas en el largo plazo, algunos países (especialmente PVD) puedan enfrentar dificultades en el proceso de ajuste. De tal manera, un programa de AFT es necesario para facilitar que los países más vulnerables puedan también beneficiarse de la ronda de negociaciones. También, hay una motivación de economía política al proveer respuestas creíbles a las preocupaciones de los Países Más Vulnerables respecto de la liberalización NMF. La agenda de AFT requiere mas etapas de largo plazo para aliviar las restricciones por el lado de las oferta, fortaleciendo la capacidad comercial y la diversificación de exportaciones. Algunos principios básicos señalados fueron: (i) la asistencia en el ajuste a países que dependen de las preferencias arancelarias no debería afectar a los países en vías de desarrollo que no se benefician de las mismas; (ii) la asistencia para el ajuste del comercio debería concebirse para los países beneficiarios dentro de un marco general; (iií) monitorear los resultados es esencial para legitimar AFT. En Gamberoni y Newfarmer (2008), también se señala que la lección aprendida es que muchos países que necesitan dicha Ayuda pueden usarla ineficientemente debido a inestabilidad política o un clima negativo de inversión.
Los aspectos destacados del régimen referidos al status del Tratamiento especial y Diferenciado (TED) implican: (i) la definición de modalidades de compromisos, preferencias comerciales y declaraciones de apoyo; (ii) los principales grupos de países involucrados se presentan definiendo una clasificación de países (Desarrollados, En vías de Desarrollo y Menos Desarrollados). De tal manera, el SDT permite modalidades de compromisos entre diferentes tipos de países y normalmente puede ser cumplido si fuera cuestionado por otro miembro de la OMC. Las preferencias comerciales están relacionadas con la suspensión del tratamiento NMF cuando una mejor oferta se presenta; esto se implementa a través de la Cláusula de Habilitación. Las declaraciones de apoyo se refieren generalmente a cláusulas no ejecutables, por ejemplo, como el artículo IV del Acuerdo General del Comercio de Servicios 4 . Es decir, el caso del Tratamiento Especial y Diferenciado requiere identificar grupos con intereses similares y diferencias entre ellos, y luego asociar modalidades para ellos en base a reglas generales 5.
La definición de diferenciación requiere el agrupamiento de los países de acuerdo a similares características de desarrollo. Por ejemplo, criterios geográficos (regiones o geografía), o indicadores socio-económicos (PBI, Desarrollo humano, Status comercial). En el contexto de la OMC, los enfoques de diferenciación están orientados al mejoramiento del impacto del TED en el desarrollo. Pero esto involucra diferentes costos, como los de distribución, transacción y costo político. Así, los principios para lograr diferenciación requieren concentrarse en objetivos de desarrollo seleccionados y negociar pautas de diferenciación.
Resultó importante identificar países de ingresos medios vulnerables a la pérdida de ingresos de exportación debido a la erosión de las preferencias, estimando cambios en márgenes de preferencias por producto en países con bases de exportaciones no diversificadas dirigidas a Canadá, EEUU, Japón y UE. Las estimaciones indicaron que el shock potencial encontrado en un escenario de liberalización es pequeño en el agregado, y es probable que se amplíe a través del tiempo con los esquemas de liberalización. Sin embargo, el problema esta concentrado en un sub-grupo de beneficiarios de preferencias en productores de azúcar y banano, quienes representaban tres cuartos del margen de preferencia actual de países que tienen un margen superior al 5% del valor de sus exportaciones 6. Esto implica, que las discusiones de política y cualquier apoyo por ajuste debería orientarse a esos productos y países. A su vez, la simulación de diferentes escenarios de liberalización indicó que las preferencias son muy importantes para un número limitado de de productos y países, y que los requerimientos como las RDO reducen el beneficio potencial de los acuerdos, resultando en algunos casos con un uso muy bajo de las preferencias. Pero el bajo uso de un sistema de preferencias puede significar que otros sistemas pueden resultar más atractivos para el exportador, en cuyo caso la baja utilización no es un problema 7.
Resumiendo, las preferencias no recíprocas son otorgadas por países desarrollados a varios países en desarrollo. Estas preferencias fueron diseñadas para promover el comercio transfiriendo recursos a los exportadores, pero existe evidencia que parte de estas rentas pueden ser capturadas por los importadores . Un cálculo simple de esta transferencia de recursos es la diferencia entre los aranceles aplicados por cada país y los aranceles de NMF que se aplicaran sin preferencia. El valor total de dichas preferencias provistas por Canadá, EEUU, Japón , UE y Australia a países de Menor Desarrollo relativo fue de US$587 millones, UE con US$ 287 millones y los EEUU US$131 millones. Si bien estas estimaciones no proveen una indicación de su efecto en el ingreso o en el bienestar, pueden ser usadas para estimar las erosiones asociadas a cambios en los aranceles NMF. Así, las ganancias relacionadas con reducciones de tarifas multilaterales podrían ser compensadas por la erosión de preferencias y el costo de cumplimiento de las condicionalidades.
Notas
1 Se trata de un conjunto de 49 países: 33 Africanos, 15 de Asia-Pacífico y Haití.
2 Francois y Otros (2005).
3 En WTO (2006) se define dicho tema: “Aid for Trade is about assisting developing countries to increase exports of goods and services, to integrate into the multilateral trading system, and to benefit from liberalized trade and increase market access. Effective Aid for Trade will enhance growth prospects and reduce poverty in developing countries, as well as complement multilateral trade reforms and distribute the global benefits more equitable across and within developing countries”. Corresponde señalar que el “Aid for Trade” que surgió durante las negociaciones de Doha tienen el status legal de un acuerdo de la OMC, mientras q