El debate actual en las Cumbres de Mercosur sobre un nuevo diseño institucional que se adecúe al particular desarrollo del FOCEM y a las nuevas necesidades surgidas del uso del mismo, reabre el interés por saber cómo ha sido el devenir de este Fondo en sus años de operación.
FOCEM: objetivos, programas y prioridades
El Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (mejor conocido como “FOCEM”) es uno de los principales instrumentos de interés estratégico que el Mercosur le brinda a los estados pequeños de este proyecto de integración. Particularmente Paraguay ha sido el país que más se ha beneficiado, recibiendo casi la mitad del financiamiento del mismo (48%) aunque aporta anualmente sólo el 1%.
El FOCEM está destinado a financiar programas para promover la convergencia estructural (Programa I); desarrollar la competitividad (Programa II) y promover la cohesión social (Programa III), además de apoyar el funcionamiento de la estructura institucional y el fortalecimiento del proceso de integración (Programa IV). Durante los primeros cuatro años de funcionamiento del Fondo se dejó establecido que los proyectos a financiar pertenezcan prioritariamente al Programa I (Decisión 18/05).
Para llevar adelante los proyectos elegidos y financiados a través del mecanismo de FOCEM, los Estados Parte se valen de una estructura en la que se encuentran las siguientes entidades: En cada miembro se encuentra una Unidad Técnica Nacional FOCEM (UTNF), que actúa como vínculo operativo de cada Estado Parte con la Unidad Técnica FOCEM (UTF/SM) y es la responsable de coordinar la presentación, evaluación y ejecución de los proyectos de cada país. La Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) es la instancia inicial de presentación y verificación de los criterios de elegibilidad de los proyectos. Tiene la función de resolver dudas de aplicación o interpretación del Reglamento del FOCEM. La ya mencionada UTF/SM es una instancia técnica para la evaluación y seguimiento de la ejecución de los proyectos. Por último, existe un foro técnico de expertos nacionales llamado Grupo Ad Hoc de Expertos FOCEM (GAHE), el cual realiza en conjunto con la UTF/SM la evaluación técnica de los proyectos.
Estos fueron los planes desarrollados para FOCEM. Ya pasados los primeros 4 años de funcionamiento (2006-10) ¿Cómo ha sido la dinámica de los Estados Parte y de las entidades creadas para la gestión del FOCEM? ¿Cuáles son sus derivaciones actuales?
La aplicación y usos del FOCEM
Según el artículo 10 de la decisión Nº 18/05 del Consejo de Mercado Común (CMC Dec.18/05) los recursos del FOCEM destinados al financiamiento de los proyectos de los Programas I, II y III, se distribuyen entre los Estados Partes de acuerdo con los siguientes porcentajes: Un 48% para proyectos presentados por Paraguay, un 32% para proyectos presentados por Uruguay, y para proyectos presentados por Argentina y Brasil un 10% para cada uno.
Sin embargo, desde su primer presupuesto (2006-2007), no han sido asignados todos los recursos disponibles de FOCEM: por ejemplo, en el cuadro 1 veremos que actualmente la cantidad de proyectos aprobados es mucho más alta en el caso de Paraguay y Uruguay, mientras que prácticamente no hay proyectos de parte de Argentina y Brasil.
Figura 1. Proyectos aprobados por país iniciador. Año 2010.
Fuente: Elaboración Propia en Base a Datos de la Secretaria de Mercosur.
A su vez, los proyectos han seguido la línea de prioridades demarcada en las primeras decisiones del Mercosur: la mayoría de los proyectos se encuentran dentro del Programa I de convergencia estructural.
Tabla 1. Principales destinos de los recursos de FOCEM, por país (2006/2007-2009)2
Fuente: Elaborado por IPEA con datos de la Página electrónica del Mercosur.
Sería interesante observar las causas por las que Uruguay no tiene tantos recursos de FOCEM asignados a nuevos proyectos: Hasta hoy sólo tiene 6 proyectos aprobados por alrededor de US$ 18.740.585, sumados a los US$ 2.500.000 por el proyecto regional Programa de Acción Mercosur libre de Aftosa (PAMA). Sin embargo, cuenta con US$ 85.441.890 en recursos acumulados sin asignación a proyectos traídos de los presupuestos anteriores a 2010, lo que equivale a alrededor del 80% de los fondos para Uruguay a 2010.
Esta falta de recursos asignados a nuevos proyectos en Uruguay también se observa en los otros países socios: Paraguay no tiene asignados recursos de FOCEM por casi US$ 59 millones. Los países mayores de Mercosur, Argentina y Brasil, también tienen asignado un bajo porcentaje de su ya acotado financiamiento disponible. Argentina incluso sólo computa por el plan regional PAMA.
Figura 2.Recursos no asignados hasta 2010
Fuente: Elaboración Propia en Base a la Decisión del CMC 16/09
En los países más grandes, esta falta de proyectos puede deberse a la necesidad de contar con más recursos para hacer una inversión que implique el uso de FOCEM. Dado su tamaño, una inversión en infraestructura puede precisar de una financiación mucho más importante que la cantidad de recursos que hoy por hoy cuentan estos países: Brasil solo cuenta con alrededor US$ 17 millones para nuevos proyectos, mientras que Argentina cuenta con casi US$27 millones. Por otra parte, la forma en que se proponen los proyectos no ayuda a consolidar nuevas propuestas de proyectos: dado que los iniciadores se encuentran a lo largo de toda la administración pública nacional, los proponentes cuentan con una gran diversidad de capacidad técnica para proponer proyectos que deben pasar por un minucioso examen. Los costos en tiempo y esfuerzo para producir nuevos proyectos con los requerimientos técnicos de FOCEM pueden largamente sobrepasar a aquellos que se realizan para proyectos dentro de los presupuestos de las instituciones públicas en cuestión.
Los Estados no utilizan todos los recursos de FOCEM, algo que también se reproduce en el programa IV, el cual está orientado a los organismos propios que posee Mercosur. Incluso, actualmente el Proyecto regional PAMA no posee ejecución en ninguno de los países beneficiarios: todos los fondos siguen estando por ejecutarse en 2010.
Las razones probables para que se mantengan importante cantidad de recursos sin asignación puede deberse a problemas en la capacidad de evaluación de los nuevos proyectos en curso, o a una actitud reticente en los miembros técnicos de la UTF/SM. El carácter de división por sección nacional que impera en los órganos de Mercosur puede estar influenciando a los técnicos integrantes de la UTF/SM, que en vez de trabajar en pos de los intereses del bloque, terminarían trabajando en intereses vinculados a su adscripción nacional. Un ejemplo de ello sería el necesario y dilatado apoyo argentino al proyecto de interconexión eléctrica entre Uruguay y Brasil. Cabría preguntarse si la estructura provisional de la CRPM, basada en los embajadores en Montevideo, no implicaría una nueva dificultad a la aprobación de nuevos proyectos de los países miembros.
Hemos visto como los Estados Parte hacen uso del FOCEM, observando las dificultades generales en la ejecución de sus proyectos. En particular, Paraguay es el principal beneficiado por el Fondo. ¿Cuál es la situación en la que se encuentra el mismo?
El Paraguay y el FOCEM: convergencia mas allá de la financiación
Paraguay actualmente es el socio de Mercosur que mayor cantidad de recursos tiene presupuestados, aunque estos no representan una ayuda considerable en la capacidad de reducir las asimetrías del Paraguay respecto a otros países: los fondos del FOCEM asignados a proyectos de Paraguay en el año 2009 (US$ 80.2 millones)3 equivalían al 2,7 % del gasto ejecutado por la administración pública paraguaya (US$ 3011 millones) en dicho año. Este dato es relevante teniendo en cuenta que es dicha administración la única que tiene la capacidad de promover nuevos proyectos con financiamiento del Fondo.
Figura 3.Porcentaje de fondos presupuestados para Proyectos Aprobados por beneficiario
Fuente: Elaboración propia en base a la Decisión del CMC 16/09.
A pesar de esta alta cantidad de proyectos en ejecución y de los recursos comprometidos a los mismos, es notoria la dificultada para realizar proyectos de gran alcance en infraestructura con el nivel de recursos actual. Por ejemplo, el Gobierno paraguayo invertirá US$ 388,6 millones en la construcción de la línea de transmisión de 500 KV desde Itaipú, ubicada en el departamento de Alto Paraná, hasta la subestación a ser construida en Villa Hayes, departamento de Presidente Hayes; para que Paraguay financiase una obra de tamaño similar a través del FOCEM necesitaría utilizar todos los recursos correspondientes al país durante el lapso de 8 años. Notamos así que el FOCEM aun no tiene la envergadura necesaria para financiar proyectos como el mencionado, por lo cual el Programa I no ha tenido, y probablemente no tenga, la cantidad suficiente de fondos como para poder hacer frente a proyectos que impliquen un salto hacia la convergencia estructural. Una posibilidad para acrecentar el tamaño del Fondo ha sido abierta por el Gobierno Brasileño durante el año pasado, donde se aseguraba que para 2010 haría uso de la posibilidad de agregar recursos a FOCEM de forma voluntaria, algo previsto en la reglamentación del mismo. Lamentablemente, esta promesa de duplicar los fondos entregados por el gobierno brasileño, pasando de los US$ 70 millones actuales a US$ 140 millones, todavía no ha sido cumplida.4
Respecto a los fondos no asignados mencionados en la sección anterior, Paraguay se encuentra en este momento gestionando su quinceavo proyecto, que si bien no ha sido agregado se encuentra aprobado: Se trata del proyecto “Rehabilitación y Pavimentación Asfáltica del Tramo Concepción - Puerto Vallemí”, que tiene un costo estimado de inversión de US$ 98,2 millones, de los cuales US$ 75,4 millones serán asignados a partir de los recursos que el país tiene disponibles en el ámbito del Fondo para la Convergencia Estructural.5
Más allá de la necesidad de acrecentar los recursos del Fondo para financiar proyectos de envergadura, debe reconocerse las falencias para poder ejecutar los recursos asignados en los proyectos aprobados: Paraguay arrastra una gran debilidad en este menester. El Presupuesto 2010 de FOCEM muestra que Paraguay no ha utilizado US$ 80.223.792 en concepto de recursos asignados en los presupuestos previos a proyectos presentados por el país. La falta de ejecución de los proyectos se debe a dos obstáculos principales, el primero relacionado con la formación de las capacidades técnicas para poder llevar a cabo planes de inversión, el segundo por una cuestión de solapamiento de los plazos de ejecución de los proyectos y de la constitución de los organismos que llevan adelante los proyectos dentro del Fondo y el tercer obstáculo radica en el proceso de readecuación de las normas internas de Paraguay que permita la viabilidad de lo propuesto por el reglamento de FOCEM. Este último punto, está fuertemente ligado a las readecuaciones mencionadas en el apartado anterior.
El primer obstáculo se relaciona fuertemente con la falta de capacidades instaladas en Paraguay al momento de constitución de FOCEM. Las dificultades de la administración pública paraguaya para el armado de los proyectos es una constante hasta la actualidad. Muchos proyectos han sido dilatados por no poseer viabilidad tal cual estaban presentados, al no ajustarse a las necesidades técnicas de la UTF/SM, la encargada de analizar los proyectos. Por ello, si bien muchos proyectos han sido aceptados, las dificultades técnicas encontradas para llevarlos adelante fueron postergando su ejecución. Muchas de estas capacidades actualmente se encuentran en proceso de desarrollo dentro de la administración paraguaya.
El segundo obstáculo radica en la forma en que se implementó la constitución de las unidades técnicas de ejecución, evaluación y planeamiento del FOCEM. El reglamento del Fondo fue promulgado un año después de haberse establecido los programas piloto, lo cual llevó a retrotraer todas las acciones de los proyectos que no se ajustaban al nuevo reglamento y a las disposiciones técnicas de la UTF/SM. Este Proceso consumió otro año más de plazo. Recién en 2007 fueron nuevamente reabiertos los procesos, pero ha sido muy difícil llevarlos a la práctica hasta este año debido a las dificultades técnicas con las que cuenta Paraguay: una falta de recursos capacitados en planeamiento para poner en marcha este tipo de proyectos y por la reticencia a las nuevas prácticas a las que los proyectos de FOCEM obligan a adoptar para la licitación y otras acciones de monitoreo dentro de la Administración Pública. Se estima que el Paraguay dará así una transición hacia una más efectiva ejecución de los proyectos, proyectando hacia 2011 un salto cualitativo en el manejo de los estos.
El tercer obstáculo está relacionado al aprendizaje forzoso de los organismos públicos de Paraguay con la finalidad de readecuar sus procedimientos para estar a la altura de los requerimientos técnicos de FOCEM. En este aspecto, para que los procesos internos se ajusten al uso de los fondos propuesto por el reglamento de FOCEM hicieron falta la adecuación de las normas de presupuesto, las normas de contrataciones públicas y al sistema de inversión pública, muchos aspectos inéditos hasta ese momento en Paraguay. Corresponde mencionar aquí la fuerte dependencia de la administración pública del conocimiento acumulado en el Ministerio de Hacienda, para hacer frente a las readecuaciones propuestas.
Conclusión
Como hemos visto, el FOCEM es un fondo aun en pleno desarrollo de su funcionalidad. Muchos de sus recursos no han sido ejecutados aunque se hayan dispuesto ya 3 presupuestos para ello. Incluso su organización interna esta en un proceso de reformulación actualmente, sobre todo después del vaciamiento de la estructura de la CRPM, que ya no cuenta con un presidente desde la salida de Carlos Álvarez en diciembre de 2009.
Lamentablemente, las capacidades técnicas que poseen los diferentes estamentos de las administraciones publicas de los Estados de Mercosur para llevar adelante los proyectos de FOCEM difieren fuertemente, tanto entre las administraciones de los distintos Estados miembros como entre los mismos organismos de cada administración pública nacional. Sería interesante un replanteo futuro en el desarrollo de iniciativas de características similares en el marco regional, que tenga en cuenta la disparidad de recursos, no solo humanos sino materiales, para llevar a cabo este tipo de planes.
En el caso paraguayo, principal beneficiario del Fondo, se hace evidente esta necesidad. Sería necesario analizar las reales capacidades del sector público paraguayo para estar a la altura de los estándares propuestos por el Fondo, y, en caso no lo estuviere, si no haría falta la instalación de un fortalecimiento de la oficina técnica nacional para poder llevar adelante la pre evaluación, acompañar la ejecución y la evaluación una vez terminado el proyecto. Esto facilitaría la ejecución de los nuevos proyectos y se realizaría una transferencia importante de conocimientos en la gestión y evaluación de proyectos, algo en lo que Paraguay está rezagado incluso a nivel regional. Esfuerzos desde el Ministerio de Hacienda de Paraguay han posibilitado la mejora en este aspecto durante los últimos años, pero hace falta un mayor apoyo en esta área.
Por último, es importante destacar que las expectativas creadas alrededor de FOCEM han superado ampliamente las capacidades de la iniciativa, no solo por capacidad de financiamiento sino también por las reales capacidades de los países miembros del bloque para institucionalizar el Fondo y dotarlo de una gestión eficaz y eficiente en el lapso de unos años. Tales expectativas deberían aplacarse para poder medir cabalmente la real magnitud y complejidad de la iniciativa gestada por los Estados Parte del bloque regional. Ello no implica desilusionarnos respecto a lo ya logrado por los socios del Mercosur: la creación de este fondo se muestra como un reconocimiento de las necesidades de paliar las fuertes asimetrías al interior de la región. Los miembros del Mercosur deben ahora transformar ese reconocimiento en soluciones que mantengan viva la esperanza de un auspicioso futuro común para todos los países de la región.
Notas
1.Investigador del Área de Relaciones Económicas Internacionales de CADEP.
2. Nota del autor: este cuadro ha sido modificado removiendo los proyectos en análisis de Argentina. Incluye solo proyectos aprobados por CMC.
3.Incluye las partidas no ejecutadas de proyectos desde el periodo 2006-7.
4. Para ello, puede accederse a las declaraciones del Presidente brasileño Lula da Silva en julio de 2009 (disponible en http://www.ultimahora.com/notas/240632-Brasil-aumentara-ayuda-al-Focem) y las posteriores de Bruno Bath, director del Departamento de Mercosur de la Cancillería brasileña (Disponible en http://www.industriaalimenticia.com/Articles/Article_Rotation/BNP_GUID_9-5-2006_A_10000000000000653833).
5. Ver “Asfaltado ruta Concepción-Vallemí comenzará a mediados del 2010” en Diario La Nación del Paraguay. 19 de noviembre de 2009. Disponible en http://www.lanacion.com.py/noticias.php?not=277918