Uruguay implementó una Reforma Tributaria de envergadura a mediados de 2007, con el objetivo explícito de promover mayor eficiencia y equidad en el sistema. En términos generales, la reforma aumentó sustancialmente la imposición directa sobre la renta personal -con tasas marginales crecientes-, redujo las tasas de IVA y los impuestos directos sobre las empresas, uniformizó la contribución de los empleadores a la seguridad social por sectores de actividad y eliminó algunos impuestos fuertemente distorsionantes.
Es esperable que un shock de política como éste provoque cambios en la conducta de los agentes, induciendo una reasignación de recursos y generando impactos de retroalimentación sobre el sistema económico, el ingreso de los hogares, el consumo y el ahorro. Evaluamos el impacto de los principales cambios introducidos por la Reforma sobre los equilibrios macro, el mercado de trabajo, la pobreza y la desigualdad, con un enfoque metodológico de equilibrio general. De esta forma, consideramos los efectos de “segunda vuelta” y evaluamos un impacto usualmente omitido en el debate.
Los resultados muestran que la implementación de la Reforma de 2007 tiene efectos de equilibrio general significativos, que refuerzan el patrón progresivo de “primera vuelta” o “directos” de la implementación de su principal componente: el Impuesto a la Renta de las Personas Fìsicas (IRPF) en sustitución del impuesto previo sobre retribuciones personales (IRP).
La Reforma tiene un efecto expansivo sobre el nivel de actividad y sobre el empleo, aunque aumenta la carga impositiva. Esta es la principal explicación de la reducción de cerca de 1 punto porcentual en la incidencia de la pobreza. En relación a ésta, la magnitud de los efectos de equilibrio general (o de “segunda vuelta”) es significativamente más importante que el efecto directo de la introducción del nuevo IRPF, sin tomar en cuenta el resto de la Reforma y los cambios de comportamiento (véase gráfico 1).
Gráfico 1. Variación del ingreso per cápita del hogar después de impuestos, por decil. Simulaciones del la Reforma asumiento neutralidad presupuestaria, compensada con IVA.
Con respecto a la desigualdad, el coeficiente de Gini se reduce en 1 pp, debido principalmente al patrón progresivo del IRPF, dado que los efectos de equilibrio general no juegan un rol significativo. Los hogares del decil más rico son los claros “perdedores”.
La reducción, eliminación o unificación de los otros impuestos tiende a reducir la distorsión de precios de bienes y factores, provocando una mejor reasignación de recursos y estimulando el nivel de actividad. Aunque un impuesto directo sobre la renta de los hogares también puede ser distorsionante debido a la pérdida de eficiencia asociada con los efectos sustitución, los resultados sugieren que en Uruguay el cambio introducido por la Reforma hacia la imposición directa es deseable en términos de eficiencia, dado que el sistema tributario previo era aun más distorsionante.
Por otro lado, los principales efectos redistributivos derivan del impacto directo del nuevo impuesto (progresivo) a la renta personal. Dado que las personas en la primera mitad de la distribución del ingreso actualmente enfrentan una tasa impositiva efectiva muy baja, futuras modificaciones de las tasas marginales de IRPF tendrían un rol limitado en términos de una mayor redistribución.
Los resultados indican que las tasas de IVA deberían ser aún más bajas para que la Reforma fuera neutral presupuestalmente. Bajo el supuesto de neutralidad presupuestaria, y permitiendo reducciones adicionales en las tasas de IVA, la Reforma generaría mayores efectos positivos sobre la actividad económica y mejores resultados en términos de pobreza y desigualdad. Esto sugiere que serían deseables reducciones adicionales del IVA, tanto en términos de la eficiencia como de equidad.